Eastbook

Украина стоит сейчас перед вызовом, продиктованным необходимостью проведения в стране реформы местного самоуправления. В связи с этим киевская власть консультируется с польскими политиками и экспертами, обладающими серьёзным опытом в данной сфере. Депутат польского Сейма Мартин Сьвенцицки, координатор экспертной группы по вопросам реформы местного самоуправления в Украине, обращает внимание на первоочередные задачи, которые необходимо решить, чтобы украинские органы самоуправления заработали как можно эффективнее.

В марте нынешнего года в Польшу приехал вице-премьер-министр Украины и министр регионального развития Владимир Гройсман. Он обратился к президенту РП и польскому правительству с просьбой оказать помощь в проведении в Украине реформы местного самоуправления. Гройсман был необыкновенно популярным мэром Винницы, которого неоднократно избирали на этот пост. Во время последних выборов за него проголосовало около 80% избирателей. Этот украинский политик согласился войти в правительство Арсения Яценюка с тем, чтобы осуществить в стране реформу местного самоуправления.

У министра Гройсмана уже есть опыт сотрудничества с Польшей. Поскольку Винница развивает отношения с несколькими польскими городами-партнёрами, её мэр неоднократно посещал Польшу и считает, что реформа самоуправления была здесь самой удачной. Поэтому он обратился к польской стороне. Президент Бронислав Коморовский попросил меня, чтобы я возглавил экспертную группу, которая окажет украинскому правительству поддержку в проведении этой реформы.

Проблема (де)централизации власти в Украине

В Украине, как и в других постсоветских странах, было введено территориальное самоуправление, но оно часто ограничивалось выборами депутатов соответствующих советов разных уровней.

Во-первых, эти органы власти, как правило, не располагают собственными фондами. Зато области и районы должны ежегодно обсуждать свой бюджет с правительством в Киеве. В свою очередь, органы самоуправления самого низкого уровня должны договариваться с районной властью.

Во-вторых, органы самоуправления часто не имеют собственного коммунального имущества, они лишь используют это имущество. Если они хотят его продать или изменить его назначение, то оказывается, что этого сделать нельзя, поскольку это не их собственность.

В-третьих, существует проблема полномочий. Они прописаны лишь в общих чертах. Например, что данный территориальный орган занимается школами, но когда дело доходит до применения этих норм на практике, то оказывается, что фактически каждый уровень занимается школами, не исключая региональную государственную администрацию.

В-четвёртых, в Украине существует большая раздробленность органов самоуправления. На первичном уровне, т.е. уровне общин (польском эквиваленте гмин) существует 12 тысяч советов. В то время, как в Польше насчитывается 2,5 тысячи гмин. В результате некоторые из этих 12 тысяч общин объединяют по несколько сотен жителей, иногда это бывшие колхозы или совхозы, в которых проживает небольшое количество людей, но теперь здесь образован собственный орган самоуправления. Такие советы не в состоянии выполнять общественных функций, которыми де факто занимается государственная администрация.

В-пятых, советы, которые избираются жителями, не располагают собственным исполнительным аппаратом. Существующая там территориальная администрация очень иерархична и подчинена президенту страны. Поэтому проект бюджета или проекты постановлений разрабатывает тот же государственный аппарат. И, хотя советы время от времени утверждают местное право, но на деле выходит, что проекты этих законов разрабатываются государственной администрацией и она же занимается их исполнением.

Отсутствие у советов собственного исполнительного аппарата и использование аппарата исключительно территориальной государственной администрации, подчиняющейся аппарату президента всего государства, приводит к плачевным результатам. В качестве примера можно рассмотреть проблемы, связанные с энергетикой. Мы знаем, в какой мере зависит Украина от энергопоставок из России. Экономисты подсчитали, что, если бы потребление энергии на единицу ВВП было в Украине таким же, как в Европейском Союзе или даже на 50% больше, то никакой импорт из России, вообще, не был бы нужен, потому что для удовлетворения внутренних потребностей хватило бы собственной добычи. Украина добывает 20 млрд кубометров газа, а потребляет около 50 млрд. Польша потребляет всего лишь 15 млрд кубометров при экономике, которая в два с половиной раза больше, а на душу населения в три, чем в Украине. Даже делая поправку на то, что в Украине развиты энергоёмкие секторы экономики, например, металлургия или химическая промышленность, потребление всё равно можно было бы оптимизировать. То же самое касается отопления городов. Рассмотрим, что происходит, когда город начинает экономить. Заменяется теплоэнергетическое оборудование, устанавливаются регуляторы и счётчики потребления газа, а также вводятся тарифы на индивидуальное потребление, чтобы люди начали экономить энергию, результатом чего становится сокращение потребления газа, приводящее к тому, что в следующем году город получает меньшую дотацию на отопление из центрального бюджета. Граждане не покрывают всей стоимости энергии, лишь какую-то её часть, поэтому они не стремятся экономить. Но даже если бы город согласился приложить такие усилия, то правительство снизит им дотации.

Разделение полномочий

В соответствии с ожиданиями украинских партнёров, польская сторона предлагает решения, которые оправдали себя в Польше. К ним относится принцип предоставления помощи согласно Европейским хартиям местного и регионального самоуправления, которые наделяют каждую структуру, то есть гмину, повет или воеводство её собственными полномочиями. Нет иерархической зависимости, лишь хирургическая раздача заданий на разные уровни. На уровне законов о самоуправлении полномочия описаны в общих чертах, например, касательно школ или местных дорог, однако подробное распределение заданий отражено в законах о полномочиях, которые в каждом отраслевом законе, скажем, касающемся школ, дорог, охраны окружающей среды или планирования определяют, какому уровню власти должны принадлежать данные полномочия.

При работе над реформой самоуправления в Польше было пересмотрено около 100 отраслевых законов и каждая статья, гласящая, что власть что-либо исполняет, принимает решения, оценивает или отменяет, готовит программу, делегирует права, кого-нибудь назначает и т.п. – каждое такое действие власти было конкретно приписано гмине, повету, воеводству или государственной власти. Таким образом, произошло полное юридическое разделение этих полномочий.

Украинская сторона уже представила определённые предложения по распределению полномочий, но они требуют детализации, в чём также помогает группа из Польши. Украинцы, используя польский опыт, стараются оптимально уточнить задачи, но они делают это самостоятельно, чтобы приспособить данные решения к специфике украинского законодательства.

Финансовая самостоятельность

Что касается публичных финансов, то нам в Польше удалось достичь такого уровня самостоятельности, что гмины или другие структуры самоуправления в значительной мере располагают своими собственными средствами. Доля гмины в случае определённых налогов и сборов (в частности, торговые сборы, налоги на недвижимость, на землю или различные финансовые штрафы) составляет сто процентов, то есть все эти средства остаются в бюджете гмины. Гмины также получают свою долю от общегосударственных налогов, определённый процент от налога на доходы физических или юридических лиц. Кроме того, существует ещё один источник – дотации из государственного бюджета. Самой существенной является дотация на образование, которая не обсуждается. Это чётко определённая формула, позволяющая подсчитать, сколько гмина получит на образование, что зависит от количества учеников в целом, а также от других факторов, например, от количества сельских школ или от количества детей с особыми потребностями. Эти алгоритмы достаточно сложны, но благодаря тому, что они постоянны и чётко определённы, ни одна гмина не торгуется каждый год из-за дотаций. Если гмина что-то сэкономит, то это не приведёт к снижению её прошлогодней дотации. Такие польские решения хотят внедрить также в Украине.

Поскольку органы самоуправления располагают собственными финансовыми средствами, подобным образом выглядит также имущественный вопрос. В Польше сразу же было определено, что имущество, использующееся на данном уровне с целью выполнения публичных функций, является имуществом данного органа самоуправления. Оно было передано органам самоуправления, распоряжающимся этим имуществом по своему усмотрению. Подобные предложения мы адресуем также украинцам, которые хотят пойти тем же путём. Но сначала нужно проделать огромную работу. Во-первых, не должно быть 12 тысяч общин. На этапе разработки сейчас находятся два закона. Один – о добровольном объединении общин первичного уровня, а второй – о сотрудничестве общин первичного уровня. Украина имеет также многовато общин районного уровня – 492. Предлагается довести их количество приблизительно до двухсот. Зато не планируется изменять количество областей, соответствующих польским воеводствам. Их и впредь будет 24 плюс Крым в качестве отдельной территориальной единицы.

В рамках нашего коллектива работает также финансовая группа, которую возглавляет профессор Войцех Мисёнг, советник Высшей палаты контроля и замминистра финансов в 1989 – 1994 годах, который как раз и занимается финансами органов самоуправления. Вместе с соответствующей украинской группой мы разрабатываем финансовые модели, целью которых является такое уравновешивание средств на всех уровнях, чтобы каждый орган самоуправления стал самодостаточным, чтобы не требовалось руководить вручную, делая дополнительные доплаты, чтобы не было чрезмерной неоднородности органов самоуправления, при которой одни могут выполнять публичные задания с превышением, а другим не хватает средств. Однако основополагающий принцип, которым мы руководствуемся с вице-премьер-министром Гройсманом, — это финансовая самостоятельность органов самоуправления, чтобы им не приходилось ежегодно торговаться с Киевом за получение средств. Это потребует огромных расчётов, что является серьёзным вызовом для всего коллектива.

Необходимость изменения конституции

Следует отметить, что комплексную реформу органов самоуправления невозможно осуществить без изменения конституции. На основе решений, применённых в польской конституции, а также с учётом знания нынешней украинской конституции, мы предложили изменения, которые стоило бы провести. Однако выяснилось, что применение таких аналогий невозможно. У нас каждый уровень самоуправления представляет собою общину жителей. Гмина – это община граждан, проживающих в гмине, повет – община жителей повета, а воеводство – община жителей, населяющих воеводство. По мнению украинской власти, область не следует определять как общину жителей, поскольку это повлечёт за собой (с точки зрения украинских конституционалистов) признание права на проведение референдума на уровне области. Они побаиваются этого даже в том случае, если будет прописано, что референдум может касаться только полномочий данной области, а не голосования за отсоединение или возможности проводить собственную внешнюю политику. Даже без таких прав референдум на уровне области порождает у украинцев страх.

В связи с этим продолжаются работы над проектом конституции, в котором области будут определены как сообщество общин на территории области. Такое определение устранит возможность проведения референдумов в областях по какому бы то ни было вопросу. Это отразится также на составе совета на областном уровне, поскольку каждая община должна будет иметь тогда хотя бы одного представителя, что увеличит состав такого совета. У нас самый крупный воеводский сеймик состоит из 51 депутата (Мазовше), а тут областные советы будут насчитывать до 150 человек.

Как быть с государственной администрацией на местах?

Как необходимо поступить с администрацией на местах – это весьма спорный вопрос. В какой мере следует передать под начало областных советов или консолидированных общин нынешний местный исполнительный аппарат, подчиняющийся центральной власти, а в какой мере оставить его государственным аппаратом? Я напомню, что в Польше государственная администрация на местах в принципе существует лишь на уровне воеводства, учитывая то, что в некоторых воеводствах у воеводы есть свои территориальные подразделения там, где были бывшие столицы воеводств, но это лишь представительства воеводы на местах, а власть воеводского аппарата и самого воеводы ограничена. Воевода ведёт надзор за органами самоуправления, но лишь за тем, исполняют ли они свои функции в соответствии с законодательством, не выходит ли деятельность органов самоуправления за рамки их полномочий.

Что же касается Украины, то один из проектов предлагает даже полную ликвидацию государственной администрации на местах. Хотя и предполагается, что так же, как в Польше, органы самоуправления будут работать без надзора, за исключением надзора за законностью их деятельности, но некоторые предлагают, чтобы в областях не было губернаторов, исполняющих ту же роль, что и воеводы в Польше. Этот вопрос ещё окончательно не решён, по этому поводу постоянно ведутся дискуссии, но есть также предложения противоположного характера – сохранить государственную администрацию даже на уровне районов.

График проведения реформы

Предложения, касающиеся реформы органов самоуправления, после их окончательного оформления будут представлены в Комитет Верховной Рады по вопросам местного самоуправления и переданы в Конституционную комиссию во главе с Николаем Княжицким. Затем они станут предметом обсуждения на пленуме Верховной Рады.

В конце апреля премьер-министр Яценюк в ходе публичных парламентских слушаний представил планирующиеся конституционные изменения в трёх сферах, среди которых самой широкой была часть, касающаяся самоуправления и децентрализации власти. Остальные затрагивали взаимоотношения между парламентом, премьер-министром и президентом, а также правосудие.

Украинская власть не хочет принимать новую конституцию, поскольку для этого пришлось бы провести общегосударственный референдум. Зато изменения в некоторые разделы можно ввести путём внесения в конституцию поправок, без необходимости проведения референдума. Процедура выглядит следующим образом: сначала Верховная Рада принимает обычным большинством голосов проект изменений, затем этот проект направляется в Конституционный суд, который готовит свои замечания и контрпредложения, после чего проект возвращается в Верховную Раду, который должен принять его 300 голосов, то есть 2/3 своего состава.

Премьер-министр заинтересован в том, чтобы изменения в конституцию были внесены в кратчайшие сроки, так как правительство убеждено в необходимости быстрейшей децентрализации, диверсификации и разделения власти, поскольку одним из источников нынешнего кризиса была чрезмерная централизация, чрезмерная монополия на власти на центральном уровне. В связи с этим нужно ослабить президентскую власть, повысить роль парламента, передать как можно больше полномочий областям (но без тех прав, которыми обладают части федераций, то есть без права выхода их государства), а также укрепить независимость судебной власти.

В настоящее время в Верховной Радн практически все выступают за какую-либо форму децентрализации, но отстаивают различные её формы и масштабы. Наиболее радикальны некоторые члены Партии регионов, а также сам Яценюк.

Мы хотим полностью подготовить все проекты законов, в том числе финансовых, до осени нынешнего года, когда наступит ближайший из возможных сроков принятия поправок к конституции, чтобы парламент смог их утвердить. Тогда во время следующих выборов в органы местного самоуправления, которые предположительно состоятся в середине 2015 г., избиратели будут голосовать за своих представителей уже в новые структуры самоуправления, работающие на новых принципах финансирования, распределения полномочий, территориального деления и надзора.

–

Об авторе

Мартин Сьвенцицки является координатором экспертной группы по вопросам местного самоуправления в Украине, депутатом Сейма Республики Польша. В 1994-1999 годах был Президентом Варшавы.

Перевод с польского: Людмила Слесарева