Неолиберальные реформы в Грузии вызывают много вопросов внутри страны и за ее пределами. Беларусь – одна из немногих постсоветских стран, отказавшихся от радикального реформирования, но при этом она с трудом справляется с экономическими проблемами и периодически возникающими угрозами социального кризиса. Полезен ли будет грузинский опыт в случае Беларуси, или пример «хорошей практики» для нас можно обнаружить в какой-то другой стране?
Саакашвили, источник: https://www.facebook.com/SaakashviliMikheil
Опыт реформирования госаппарата и системы публичного администрирования в Грузии имеет широкий разброс в оценках в зависимости от политических и идеологических позиций оценивающих. Среди наиболее типичных высказываний об изменениях в этой стране можно услышать: «один из наиболее удачных примеров реформирования на постсоветском пространстве», «любимый ученик МВФ» или, напротив, «крах государственной системы и социальной сферы».
Интересным моментом является то, что после восстановления независимости Грузия, по сути, пережила уже несколько этапов реформирования, связанных сначала с «революцией роз» и консолидацией режима Михаила Саакашвили, а затем с новым витком изменений, последовавших за парламентскими выборами 2012 года и приходом к власти оппозиционной партии «Грузинская мечта».
Грузия в международных оценках: state of art
На нынешнем этапе своего развития Грузия демонстрирует ряд довольно хороших показателей, связанных с международной оценкой национальной экономической сферы. Так, в рейтинге «Ведение бизнеса 2012» (Doing Business, Всемирный Банк) по простоте ведения бизнеса она занимает 9-е место (среди 185 стран). По показателям международной конкурентоспособности (Всемирный экономический форум) – 93-е место (среди 139 стран). По индексу экономической свободы (доклад института Фрезера) – 42-e место (среди 144 стран). По индексу восприятия коррупции (Transparency International) – 51-e место (среди 176 стран). При этом страновые показатели в социальной сфере менее благоприятны: уровень бедности – 9,2%; индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) в 2012 году – 75 (из 187 стран, в Беларуси -50); уровень безработицы – 8,7% (по даннымГрузинского департамента труда).
Реформы после «революции роз»
В экономической сфере, начиная с 2004 года, в Грузии проводился интенсивный курс на либерализацию рынка, приватизацию и привлечение иностранных инвестиций посредством сокращения регулятивных (в частности, процедура открытия бизнеса, уменьшение налогового бремени, сокращение количества налогов и пр.) и контрольных механизмов. Так, был принят новый Налоговый кодекс, объявлена налоговая амнистия по всем доходам до 2004 года, уменьшены санкции за неуплату налогов, а таможенные пошлины сокращены и почти полностью отменены к 2008 году. Принят закон, позволяющий приватизировать землю, в том числе и сельскохозяйственного назначения.
Кроме того, в 2006 году был принят неолиберальный Трудовой кодекс, ориентированный преимущественно на защиту интересов работодателей и упрощение механизмов увольнения работников. Продолжались начатые еще во времена Эдуарда Шеварднадзе приватизационные процессы, проходившие под лозунгом высказывания бывшего министра экономики Кахи Бендукидзе о том, что в Грузии продается все, кроме совести. Несмотря на то, что политика приватизации крупных предприятий (особенно в части продаж собственности крупным российским монополиям) вызывала критику со стороны общественности, она привела к существенному росту иностранных инвестиций.
Таким образом, ключевые изменения в виде низких налогов, либерального трудового законодательства и благоприятного инвестиционного климата способствовали экономическому росту страны, душевой ВВП которой в период с 2004 по 2010 год увеличился, соответственно, с 1,4 тыс. долларов до 2,9 тыс. долларов США (по данным МВФ за 2012 год).
В феврале 2004 года грузинский парламент утвердил проект реформирования исполнительной власти страны на основании идей «малого государства» и максимального дерегулирования экономики. В качестве основных принципов реформирования госаппарата назывались: пересмотр принципов его работы, кадровые изменения, изменение практик планирования бюджета.
Уже на первом этапе реформирования «число министерств уменьшилось с 18 до 13, ведомств – с 52 до 34, численность персонала при этом была сокращена на 35–50%. Перестали существовать как самостоятельные ведомства пожарная инспекция, автоинспекция, санэпидемстанция».[іv] При этом новые государственные служащие набирались преимущественно из получившей образование за рубежом молодежи. Ключевым принципом реформирования госаппарата стало введение адекватного вознаграждения государственным служащим за их труд. Хотя при этом, вроде бы, имела место ситуация, воспринимаемая как политический анекдот, когда какое-то время зарплата чиновников и полицейских оплачивалась за счет международных организаций (в частности, ПРООН).
Вместе с тем, постепенно зарплаты госслужащих были подняты примерно в 15 раз. В отношении бюджетного планирования вместо одногодичного вводилось трехгодичное. Каждое министерство разрабатывало собственные планы, сводившиеся в итоге в единый документ «Основные данные и направления», используемый при планировании национального бюджета. Происходившие изменения эксперты оценивали по-разному. Одни заявляли о том, что принимаемые радикальные меры были необходимым и успешным шагом на пути борьбы с коррупцией, не несущим негативных последствий для населения страны. Другие фокусировались на возникших впоследствии проблемах, связанных с неэффективностью планирования и качеством слияний министерств и ведомств, а также непрофессиональностью новых управленцев.
Проводимые реформы различных сфер публичной политики, по мнению национальных экспертов, привели к определенным позитивным изменениям. Например, отмечалось значительное уменьшение уровня коррупции. Так, по данным Международной финансовой корпорации, лишь 2% населения Грузии давали взятки либо слышали от кого-то о даче или получении взятки. Успешной считается реформа правоохранительных структур, в ходе которой были объединены МВД и МГБ, существенно улучшилась материальная база, была проведена модернизация гражданской службы чрезвычайных ситуаций, заработал принцип «одного окна».
Согласно социологическим опросам 2010 года, уровень доверия полиции был порядка 70% (она занимала в рейтинге место после церкви и армии). Проведена реформа судебной системы, в ходе которой на формальном уровне была обеспечена большая независимость судей, введена единая квалификационная система. Хотя, согласно докладам Heritage Foundation, эффективность судов в Грузии по-прежнему остаётся низкой, а сами они всё еще сильно подвержены политическому воздействию и коррупции.
Реформа уголовного законодательства привела к подрыву института «воров в законе», имевшего устойчивые корни в грузинском обществе; в уголовно-процессуальный кодекс были внесены изменения, позволившие сократить время предварительного следствия и содержания под стражей. Военная реформа осуществлялась в целях приближения к стандартам НАТО, важным шагом на пути к которым стал переход к профессиональной контрактной армии. В ходе реформы публичного и гражданского реестра регистрационная система в Грузии была существенно упрощена, переход на электронный документооборот способствовал ускорению как процесса регистрации собственности, так и получения любых гражданских документов.
Реформирование социальной сферы также шло в духе либеральных реформ: в системе социальной защиты введен принцип адресной помощи с учетом критериев нуждаемости и монетизации социальных выплат; осуществлены переход на финансирование здравоохранения через страхование, приватизация отрасли медицинского обслуживания; осуществляется программа создания частных больниц; внедрены ваучерное финансирование образования и система централизованных экзаменов, повысилась роль попечительских советов в управлении школами.
Реформа системы исполнения наказаний также имела некоторые позитивные результаты, хотя именно эта сфера выступила в качестве символического водораздела грузинского общества в ходе парламентских выборов 2012 года, когда широкую огласку получила информация о пытках в грузинских тюрьмах. Вместе с тем, в качестве достижений отмечаются: строительство современных пенитенциарных заведений; заключение лидеров организованной преступности в отдельное специализированное место отбывания наказания.
Таким образом, «революция роз» в сфере публичного администрирования Грузии и публичной политики вызвала волну радикального реформирования, в ходе которой было сокращено количество органов управления и государственных чиновников. Экономика определяла логику изменения всех остальных сфер, хотя, по оценке политических оппонентов Саакашвили и ряда критически настроенных экспертов, данная логика была далеко не однозначной. Международные институции оценивали данный этап реформирования (преимущественно в сфере экономики) довольно хорошо, задавая направление для дальнейшего движения страны.
Реформы после реформ: что последует за политическими изменениями?
Парламентские выборы 2013 года ознаменовали новый этап реформирования в Грузии. Сами выборы, согласно оценке ОБСЕ, хотя и признаны демократическими, тем не менее, проходили в напряженной обстановке поляризации в обществе, агрессивной риторики и со случаями проявления насилия. Избирательная кампания была сосредоточена не вокруг политических программ или платформ, но вокруг стремления Единого национального движения (ЕНД) удержать свое положение с одной стороны, и частных финансовых вложений («Грузинская мечта») – с другой. Крайней точки напряжение в обществе достигло после появления в СМИ информации о пытках в грузинских тюрьмах. На уровне правительства это повлекло отставку министра исполнения наказаний, пробации и юридической помощи Хатуны Калмахелидзе и министра внутренних дел Грузии Бачо Ахалая.
После победы на выборах «Грузинской мечты» политическая сфера страны существует в состоянии раскола и перманентного противостояния между парламентом и президентом. В Тбилиси ситуация осложняется тем, что большинство в муниципалитете по-прежнему остается у ЕНД. По словам одного из депутатов нынешней партии парламентского большинства, «в демократической системе нахождение у власти двух противоборствующих сил является нормальным, но у нас это пока что не так».
Критикуется использованная модель «сингапуризации» экономики, при этом на уровне политической риторики звучат заявления, что в стране нет свободного предпринимательства, а капиталы и бизнес монополизированы государством. В качестве приоритетных областей реформирования публичной политики декларируются: модернизация сельского хозяйства, реформа здравоохранения, улучшение системы образования.
Вместе с тем, на уровне госаппарата произошедшие реформы не означали новой волны тотальных кадровых перестановок. На нынешнем этапе, согласно высказываниям представителей Министерства исполнения наказаний и правовой помощи, масштабных замен государственных служащих уже не может быть, поскольку подобная стратегия не получила бы поддержки населения.
После утверждения нового парламентского большинства заменялись только высшие политические чиновники в ведомствах, признаваемых «проблемными». Интересным фактом является то, что в самом Министерстве исполнения наказаний и правовой помощи после скандала с пытками в тюрьмах на высокие позиции были назначены деятели правозащитных организаций. Таким образом, в органах власти появились представители третьего сектора.
Грузинские изменения: to be continued
Процесс реформирования публичного администрирования и госаппарата в Грузии продолжается, так что говорить о чем-то, кроме промежуточных итогов, на сегодняшний день рано. Позитивные изменения в будущем, по мнению национальных экспертов, возможны, прежде всего, при условии дальнейшего экономического роста. Контекстуальными факторами, содержащими угрозы прогрессивному развитию, являются, прежде всего, политическая нестабильность, связанная со сложными отношениями нынешнего президента и оппозиции, имеющей большинство в парламенте, а также риски в сфере внешнего финансирования.
Вместе с тем, хотя опыт реформирования системы публичного администрирования и госаппарата в Грузии вряд ли является однозначно «хорошей практикой», тем не менее, это очень интересный пример для анализа при поиске путей реформирования для Беларуси. Представляя собой типичный неолиберальный пример, грузинский опыт демонстрирует ряд сильных и слабых сторон изменений в системе государственного устройства и работы с государственным аппаратом.
Заметки на полях
В качестве своеобразных «заметок на полях» хочется поделиться некоторыми субъективными впечатлениями, связанными со знакомством с системой публичного администрирования, грузинскими чиновниками и политиками. Наверное, самое большое удивление и даже своего рода зависть вызывает возраст чиновников среднего уровня – во многом это молодая элита, представители которой получили качественное образование за границей и стажировались в международных институциях. Эти молодые люди демонстрируют открытость в отношении любых инноваций и готовность прислушиваться к замечаниям и вопросам. Возможно, это только внешнее впечатление, но оно возникало не единожды.
Вторым моментом является демонстративная транспарентность госорганов: начиная от физической прозрачности (стеклянных зданий некоторых министерств) и заканчивая готовностью встретиться и рассказать о своей работе группе иностранцев в размере 40 человек (в частности, в лице нас, участников проекта SYMPA). При этом на тебя готовы тратить не только рабочие время и силы, но и присоединиться к неформальному общению. Конечно, объяснением последнего факта может быть широко рекламируемое грузинское гостеприимство, а может, это просто нашей группе так повезло.
Наверное, на околоевропейский взгляд, несколько не хватает гендерной сбалансированности, и женщины в политику по-прежнему не слишком вхожи (о чем, впрочем, упоминается и в отчетах международных организаций). Поражает и высокая степень гражданского и политического небезразличия, с которым мы сталкивались не раз: на уровне как депутата парламента, так и обычных таксистов – у всех есть свое мнение о том, каким должно быть грузинское государство, причем с реальной готовностью отстаивать свои интересы.
Одним словом, Грузию нужно увидеть своими глазами, чтобы составить собственное впечатление о происходящих в ней изменениях. И конечно, чтобы провести там время, которое станет одним из самых лучших воспоминаний о поездках, где рабочее удивительно гармонично сочетается с нерабочим, формальное с неформальным, и это воспринимается как единственно возможное развитие событий в этой стране.
Оригинал статьи здесь
Статья написана в рамках визита в Грузию, организованного в ходе учебной сессии и семинара для экспертов Школы молодых менеджеров публичного администрирования (SYMPA). Больше информации – на сайте www.sympa-by.eu.
