Neoliberalne reformy w Gruzji wywołują żywe reakcje w kraju jak i poza jego granicami. Białoruś jest jednym z niewielu krajów poradzieckich, który zrezygnował z radykalnych reform, jednak z trudem radzi sobie z problemami gospodarczymi i powracającym zagrożeniem kryzysu społecznego. Czy gruzińskie doświadczenie pomoże Białorusi? Czy dobrych praktyk należy szukać w innym kraju?
Saakaszwili, źródło: https://www.facebook.com/SaakashviliMikheil
Doświadczenia reform aparatu państwowego i systemu administracji publicznej w Gruzji jest różnie oceniane w zależności od opcji politycznych i ideologicznych. Wśród najbardziej typowych wypowiedzi na temat zmian w tym kraju można usłyszeć: „jeden z najbardziej udanych przykładów reformy w przestrzeni postsowieckiej”, „ulubiony uczeń MFW”, albo, przeciwnie, „rozpad systemu państwowego i strefy publicznej.”
Ciekawostką jest to, że po odzyskaniu niepodległości Gruzja, w istocie, już przeżyła kilka etapów reform, związanych najpierw z Rewolucją Róż i konsolidacją reżimu Micheila Saakaszwilego, a następnie z nowym etapem zmian po wyborach parlamentarnych w 2012 r. i dojściu do władzy partii opozycyjnej „Gruzińskie Marzenie”.
Gruzja w ocenach międzynarodowych: state of art
Obecnie Gruzja ma dobre wskaźniki oceniające jej gospodarkę. W rankingu Doing Business 2012 Banku Światowego według łatwości prowadzenia biznesu ona zajmuje 9. miejsce (wśród 185 państw). W zakresie konkurencyjności międzynarodowej (Światowe Forum Ekonomiczne ) – 93. pozycję (wśród 139 państw). Według indeksu wolności gospodarczej (raport Instytutu Frazera) – 42. miejsce (wśród 144 państw). Według indeksu Percepcji Korupcji (Transparency International) – 51. miejsce (wśród 176 państw). Przy tym wskaźniki w sferze społecznej są mniej sprzyjające: stopa ubóstwa – 9,2%; wskaźnik rozwoju społecznego (HDI) w 2012 r. – 75 (ze 187 krajów, na Białorusi – 50); stopa bezrobocia – 8,7% (wg danych departamentu pracy Gruzji).
Reformy po Rewolucji Róż
W sferze gospodarczej, zaczynając od 2004 r., w Gruzji przeprowadzono intensywny kurs liberalizacji rynku, prywatyzacji i przyciągnięcia inwestycji zagranicznych poprzez uproszczenie mechanizmów regulacyjnych (zwłaszcza procedur rozpoczęcia działalności gospodarczej, zmniejszenia obciążeń podatkowych, zmniejszenia liczby podatków, itd.) i kontroli. Został przyjęty nowy kodeks podatkowy, ogłoszona abolicja podatkowa na wszystkie dochody do 2004 r., zmniejszone kary za niepłacenie podatków, opłaty celne prawie całkowicie zniesione do 2008 r. Została przyjęta ustawa, która pozwala na prywatyzację gruntów, w tym gruntów rolnych.
Ponadto w 2006 r. został przyjęty neoliberalny kodeks pracy, ukierunkowany głównie na obronę interesów pracodawców i ułatwienie mechanizmów zwolnienia pracowników. Kontynuowano rozpoczęte jeszcze w czasach Eduarda Szewardnadzego procesy prywatyzacji, rozpoczęte przez wypowiedź byłego ministra gospodarki Kachi Bendukidzego, że w Gruzji można sprzedać wszystko, oprócz sumienia. Mimo że polityka prywatyzacji dużych przedsiębiorstw (zwłaszcza w zakresie sprzedaży własności monopolom rosyjskim) wywołała krytykę ze strony społeczeństwa, doprowadziło to do znacznego wzrostu inwestycji zagranicznych.
Kluczowe zmiany w formie niskich podatków, liberalnego prawa pracy i korzystnego klimatu inwestycyjnego przyczyniły się do wzrostu gospodarczego kraju, gdzie PKB na osobę w latach 2004-2010 wzrósł odpowiednio z 1,4 tys. do 2,9 tys. dolarów amerykańskich (według MFW za rok 2012).
W lutym 2004 r. gruziński parlament zatwierdził projekt reformowania władzy wykonawczej w kraju, oparty na taktyce tzw. „małego rządu” i maksymalnej deregulacji gospodarki. Za główne założenia reformy aparatu państwowego uznano przegląd zasad jego pracy, zmiany kadrowe oraz zmiany praktyk planowania budżetu.
Już na początku reformy liczbę ministerstw zmniejszono z 18 do 13, departamentów – z 52 do 34, liczba pracowników została zredukowana o 35-50%. Przestały istnieć jako samodzielne resorty straż pożarna, policja drogowa, inspekcja sanitarna. Razem z tym nowi urzędnicy byli głównie rekrutowani spośród młodzieży po studiach za granicą. Fundamentalną zasadą reformy aparatu państwowego było wprowadzenie odpowiedniego wynagrodzenia urzędników za pracę. W tym czasie w Gruzji znany był żart, że wynagrodzenie dla urzędników i policjantów wypłacają organizacje międzynarodowe (w szczególności UNDP)
Stopniowo płace urzędników państwowych wzrosły nawet 15-krotnie. Zamiast jednorocznego planowania budżetowego, zostało wprowadzone planowanie trzyletnie. Każde ministerstwo miało opracowywać własny plan. Plany ministerialne zbierano w dokument „Podstawowe dane i kierunki”, który był wykorzystany do planowania budżetu krajowego. Zachodzące zmiany eksperci oceniali różnie. Niektórzy twierdzili, że podejmowane radykalne środki były koniecznym i udanym krokiem w walce z korupcją, nie mającym negatywnych skutków dla społeczeństwa. Inni skupiali się na pojawiających się później problemach, związanych z nieskutecznością planowania i jakości połączenia ministerstw i departamentów, jak również brakiem profesjonalizmu nowych menedżerów.
Przeprowadzane reformy w różnych dziedzinach polityki publicznej, według ekspertów gruzińskich, doprowadziły do pozytywnych zmian. Odnotowano istotny spadek poziomu korupcji. Według Międzynarodowej Korporacji Finansowej, tylko 2% ludności Gruzji dawało łapówkę lub słyszało od kogoś o dawaniu lub przyjmowaniu łapówki. Uznana za udaną była reforma organów ścigania, w trakcie której zostały połączone Ministerstwo Spraw Wewnętrznych (MSW) i Ministerstwo Bezpieczeństwa Państwowego (MBP), znacznie polepszone zaplecze materialne, została zmodernizowana cywilna służba do sytuacji nadzwyczajnych oraz zaczęła działać zasada „jednego okienka”.
Według badań opinii publicznej w 2010 roku, poziom zaufania do policji wynosił około 70% (w rankingu zajmowała trzecie miejsce po kościele i wojsku). Przeprowadzona reforma systemu sądownictwa, w trakcie której na poziomie formalnym została osiągnięta większa niezależność sędziów, wprowadzono także jednolity system kwalifikacji. Chociaż według raportów Heritage Foundation efektywność sądów w Gruzji jest nadal niska i są one jeszcze bardzo podatne na wpływy polityczne i korupcję.
Reforma prawa karnego doprowadziła do podważania instytucji tzw. „worów w zakonie”, czyli mafii, która miała stabilne korzenie w społeczeństwie gruzińskim. Zmieniony został kodeks postępowania karnego, co pozwoliło skrócić czas wstępnego dochodzenia i przetrzymywania. Reforma wojskowa została przeprowadzona w celu dostosowania do standardów NATO, ważnym krokiem stało się przejście do zawodowej armii kontraktowej. W trakcie reformy rejestru publicznego i obywatelskiego system rejestracji w Gruzji został znacznie uproszczony, przejście do elektronicznego obiegu dokumentów pomogło przyspieszyć proces rejestracji własności, jak i otrzymania wszelkich dokumentów stanu cywilnego.
Reforma strefy społecznej również szła w duchu liberalnych reform: do systemu opieki społecznej wprowadzono zasadę ukierunkowanej pomocy w oparciu o kryteria potrzeby i monetyzacji wypłat społecznych. Zrealizowano przejście do finansowania opieki zdrowotnej poprzez ubezpieczenia i prywatyzację branży opieki zdrowotnej. Wprowadzono program tworzenia prywatnych szpitali, a także finansowania edukacji poprzez bony edukacyjne i system egzaminów scentralizowanych. Zwiększyła się rola rad szkolnych w zarządzaniu szkołami.
Reforma systemu penitencjarnego miała również pewne pozytywne rezultaty, to właśnie ocena systemu więziennictwa podzieliła gruzińskie społeczeństwo podczas wyborów parlamentarnych w 2012 roku, kiedy wiele rozgłosu otrzymała informacja o torturach w gruzińskich więzieniach. Niemniej jednak za osiągnięcia można uznać budowę nowoczesnych zakładów penitencjarnych; zamknięcie przywódców zorganizowanych organizacji przestępczych w oddzielnym miejscu specjalnym odbywania kary.
Tak więc, Rewolucja Róż w administracji publicznej Gruzji i polityki społecznej spowodowała falę radykalnych reform, podczas których zmniejszyła się liczba organów administracji i urzędników państwowych. Gospodarka określiła kierunek zmian we wszystkich innych dziedzinach, choć, według oceny przeciwników politycznych Saakaszwilego i niektórych krytycznie nastawionych ekspertów, ten kierunek był niejednoznaczny. Instytucje międzynarodowe oceniły ten etap reform (zwłaszcza w sferze gospodarczej) jako poprawny, wyznaczając kierunek dalszego ruchu kraju.
Reformy po reformach: co nastąpi po zmianach politycznych?
Wybory parlamentarne w 2013 r. wyznaczyły nowy etap reformowania Gruzji. OBWE oceniła, że choć wybory zostały uznane za demokratyczne, jednak odbywały się w napiętej atmosferze polaryzacji społeczeństwa, agresywnej retoryki i z wypadkami przejawu przemocy. Kampania wyborcza nie była skupiona wokół programów politycznych lub platform, lecz wokół pragnienia Zjednoczonego Ruchu Narodowego (ZRN), aby utrzymać swoją pozycję, z jednej strony, oraz prywatnych wkładów finansowych („Gruzińskie Marzenie”) – z drugiej. Najwyższy moment napięcia w społeczeństwie został osiągnięty po ujawnieniu przez media informacji o torturach w gruzińskich więzieniach. Na poziomie rządu doprowadziło to do dymisji ministra ds. nadzoru nad wykonywaniem wyroków i pomocy prawnej Chatuny Kałmachelidze i ministra spraw wewnętrznych Baczo Achałaja.
Po zwycięstwie w wyborach Gruzińskiego Marzenia przestrzeń polityczna kraju znalazła się w stanie rozpadu i konfrontacji między parlamentem a prezydentem. W Tbilisi sytuację komplikuje fakt, że większość we władzach miasta w dalszym ciągu należy do ZRN. Według jednego z deputowanych obecnej partii władzy, „w systemie demokratycznym obecność dwóch przeciwstawnych sobie partii przy władzy jest normalne, lecz u nas to na razie nie jest tak.”
Skrytykowano używany model „singapuryzacji” gospodarki, natomiast na poziomie retoryki politycznej są zarzuty, że w kraju nie ma wolnej przedsiębiorczości, że kapitał i biznes są zmonopolizowane przez państwo. Za priorytetowe obszary reformy polityki publicznej uznano modernizację rolnictwa, reformę systemu opieki zdrowotnej i polepszenie systemu edukacji.
Zarazem na poziomie aparatu państwowego zrealizowane reformy nie oznaczały nowej fali totalnych zmian kadrowych. Na obecnym etapie, według wypowiedzi przedstawicieli Ministerstwa ds. Nadzoru nad Wykonywaniem Wyroków i Pomocy Prawnej, znaczących zamian urzędników państwowych już nie będzie, gdyż nie zyskałoby to poparcia społeczeństwa.
Po zatwierdzeniu nowej większości parlamentarnej wymienieni zostali tylko wyżsi urzędnicy polityczni w departamentach uznawanych za „problemowe”. Ciekawostką jest to, że w Ministerstwie ds. Nadzoru nad Wykonywaniem Wyroków i Pomocy Prawnej po skandalu z torturami w więzieniach na wysokie stanowiska zostali powołani działacze organizacji praw człowieka. Tak więc, w organach władzy pojawili się przedstawiciele trzeciego sektora.
Gruzińskie zmiany: to be continued
Proces reformowania administracji publicznej i aparatu państwowego w Gruzji trwa, i na ich ocenę jest jeszcze za wcześnie. Pozytywne zmiany w przyszłości, według gruzińskich ekspertów, są możliwe przede wszystkim pod warunkiem dalszego wzrostu gospodarczego. Czynniki stanowiące zagrożenie dla stopniowego rozwoju to przede wszystkim niestabilność polityczna, związana ze złożonymi stosunkami obecnego prezydenta i opozycji, mającej większość w parlamencie, a także ryzyko w zakresie finansowania zewnętrznego. Chociaż doświadczenie reformowania systemu administracji publicznej i aparatu państwowego w Gruzji nie należy nazwać jednoznacznie „dobrą praktyką”, jednak jest to bardzo ciekawy przykład do analizy podczas szukania sposobów reformowania dla Białorusi. Reprezentując typowy przykład neoliberalny, gruzińskie doświadczenie wykazuje szereg pozytywnych i negatywnych stron zmian w systemie układu państwowego i pracy z aparatem państwowym.
Notatki na marginesie
Jako swego rodzaju „marginalnymi notatkami” chcę podzielić się subiektywnymi wrażeniami, związanymi ze znajomością z systemem administracji publicznej, urzędnikami i politykami gruzińskimi. Chyba największe zaskoczenie, a nawet swego rodzaju zazdrość wywołuje wiek urzędników średniego szczebla – często jest to młoda elita, która otrzymała wysokiej jakości wykształcenie za granicą i odbywała staże w instytucjach międzynarodowych. Ci młodzi ludzie wykazują otwartość na wszelkie innowacje i gotowość do wysłuchania uwag i pytań. Być może jest to tylko wrażenie zewnętrzne, lecz powstawało ono niejednokrotnie.
Drugim punktem jest demonstracyjna transparentność organów państwowych: zaczynając od fizycznej przejrzystości (szklane budynki niektórych ministerstw) do gotowości spotkać się i porozmawiać o swojej pracy z grupą czterdziestu cudzoziemców (zwłaszcza z nami, uczestnikami projektu SYMPA). Przy tym widać chęć poświęcenia nie tylko czasu i wysiłku podczas pracy, ale także chęć udziału w komunikacji nieformalnej. Oczywiście wyjaśnieniem tego ostatniego faktu może być szeroko reklamowana gruzińska gościnność, albo nasza grupa miała po prostu szczęście.
Pewnie, według mojego okołoeuropejskiego spojrzenia nieco brakuje równowagi płci i kobiety do polityki jak dawniej niezbyt wchodzą (o czym zresztą wspominają raporty organizacji międzynarodowych). Zadziwia również wysoki stopień zaangażowania obywatelskiego i politycznego, z czym spotykaliśmy się niejednokrotnie: na poziomie zarówno deputowanego parlamentu, jak i zwyczajnych taksówkarzy – każdy ma swoją opinię na temat tego, jakie powinno być państwo gruzińskie, przy czym z realną gotowością bronić swoich interesów.
Gruzję trzeba zobaczyć na własne oczy, by wyrobić sobie własne zdanie o zmianach, zachodzących w tym kraju. I oczywiście, by spędzić tam czas, który będzie jednym z najlepszych wspomnień z podróży, gdzie praca harmonijnie połączona jest z czasem wolnym, formalne z nieformalnym, i to jest postrzegane jako jedyny możliwy rozwój wydarzeń w tym kraju.
Oryginalny artykuł (w języku rosyjskim) jest tutaj
Artykuł został napisany w ramach wizyty do Gruzji, zorganizowanej w trakcie sesji szkoleniowych i seminariów dla ekspertów Szkoły Młodych Menedżerów Administracji Publicznej (SYMPA). Więcej informacji na stronie sympa-by.eu.
Tłumaczenie: ASB
